Samstagsfrage: Was wir von Bayern und Bremen über Wählerfreiheit lernen können?

In Deutschland reden wir gern über Wahlrecht, als gäbe es ein einziges deutsches Wahlrecht. Das stimmt nicht. Auf Landes- und Kommunalebene haben die Bundesländer eigene Regeln entwickelt, und zwei von ihnen sind so weit von der Bundestagswahl-Logik entfernt, dass sie eigene Studien verdienen: Bayern und Bremen. Beide haben das Wahlsystem an einer entscheidenden Stelle umgebaut – nämlich dort, wo es um die Beziehung zwischen Wähler und Kandidat geht. Beide geben dem Wähler eine außergewöhnliche Menge an Differenzierungsmöglichkeit. Und beide haben jeweils eigene Antworten auf die Frage gefunden, wie viel Wählerfreiheit ein Verhältniswahlsystem überhaupt verträgt.

Bayern: Wo die Erststimme wirklich zählt

Beginnen wir mit dem Landtag. Wer eine bayerische Landtagswahl mit der Bundestagswahl vergleicht, denkt zunächst: ähnlich. Personalisierte Verhältniswahl, Erst- und Zweitstimme, Mehrheits- und Listenmandate. Doch ein zentrales Detail ist anders – und es macht einen erheblichen Unterschied: In Bayern werden Erst- und Zweitstimme bei der Sitzverteilung zusammengezählt. Beim Bundestag entscheidet die Zweitstimme allein über das Proporzergebnis (zumindest in der Logik bis zur Reform 2023). In Bayern dagegen fließen beide Stimmen in dieselbe Berechnung ein.

Das hat konkrete Folgen: Wer in Bayern einen beliebten Direktkandidaten der eigenen Partei wählt, stärkt damit auch das Listenergebnis dieser Partei. Es gibt kein wirkliches Stimmensplitting mit Folgen wie auf Bundesebene, wo viele Wähler die Erststimme strategisch einsetzen, ohne dass sich das auf den Proporz auswirkt. In Bayern zählt jede Stimme – egal ob Erst oder Zweit – mit demselben Gewicht für die Partei.

Hinzu kommt eine geografische Besonderheit. Bayern ist wahlrechtlich nicht ein Land, sondern sieben. Die Sitzverteilung erfolgt getrennt nach den sieben Regierungsbezirken: Oberbayern, Niederbayern, Oberpfalz, Oberfranken, Mittelfranken, Unterfranken, Schwaben. Jeder Bezirk hat seinen eigenen Stimmkreis-Wahlausgang. Die Fünf-Prozent-Hürde gilt zwar landesweit – aber sobald eine Partei sie genommen hat, wird die Sitzverteilung in jedem Bezirk einzeln berechnet. Das stärkt die regionale Repräsentation und macht es kleinen Parteien manchmal leichter, in einem starken Bezirk Sitze zu holen, während sie in einem anderen schwächeln.

Kumulieren und Panaschieren: Bayerns Kommunalwahl-Wunder

Wirklich besonders wird das bayerische Wahlrecht aber auf kommunaler Ebene. Wer bei einer bayerischen Gemeinderats- oder Stadtratswahl einen Stimmzettel öffnet, hält ein Dokument in der Hand, das mit jedem anderen deutschen Wahlsystem wenig gemein hat. Der Wähler hat so viele Stimmen, wie Sitze im Gemeinderat zu vergeben sind – in größeren Städten können das 50, 60 oder mehr sein. Diese Stimmen kann er nach Belieben verteilen: bis zu drei Stimmen für eine einzelne Person (Kumulieren), über die Listengrenzen hinweg gemischt (Panaschieren) oder einfach eine ganze Liste „unverändert" wählen.

In der Praxis heißt das: Jeder bayerische Kommunalwähler trifft an der Wahlurne dutzende einzelne Entscheidungen. Wer ist mir wichtig genug für drei Stimmen? Welche Kandidaten aus anderen Listen will ich unterstützen? Soll ich der eigenen Liste die Kandidaten kürzen, weil mir ein bestimmter Name nicht gefällt? Die Wahl wird, kognitiv betrachtet, zu einer kleinen politischen Hausaufgabe. Wer es ernst nimmt, sitzt mit dem Stimmzettelheft am Küchentisch und überlegt.

Mathematisch ist das eines der wählerfreundlichsten Systeme der Welt. Es entkoppelt die Wahl von der Partei-Hegemonie. Es zwingt Listen, attraktive Personen zu nominieren – nicht nur an die Spitze, sondern über die gesamte Länge. Und es bringt häufig Persönlichkeiten in den Gemeinderat, die nach reiner Listenlogik nicht durchgekommen wären.

Der Preis dieses Systems: Auszählung dauert lange, Stimmzettel sind komplex, und die Wahlbeteiligung profitiert nicht messbar davon. Manche Wahlforscher halten Kumulieren und Panaschieren für einen Idealfall direkter Wählerbeteiligung; andere kritisieren, dass das System die ohnehin politisch Aktiveren und Informierten begünstigt, während Gelegenheitswähler sich überfordert fühlen und Listen unverändert ankreuzen.

Bremen: Fünf Stimmen, zwei Wahlbereiche, Wahlalter 16

Bremen hat einen anderen Weg eingeschlagen – einen, der nicht auf maximaler Stimmenanzahl basiert, sondern auf maximaler Verteilungsfreiheit. Seit 2011 hat jeder Bremer Wähler bei der Bürgerschaftswahl fünf Stimmen. Diese fünf Stimmen können beliebig verteilt werden: alle fünf für einen einzigen Kandidaten, zwei für eine Liste und drei für Einzelkandidaten anderer Parteien, oder fünf Stimmen für fünf verschiedene Listen. Jede Kombination ist erlaubt.

Diese Reform geht auf ein Volksbegehren zurück – sie wurde nicht von oben verordnet, sondern von Bremens Bürgern erkämpft. Das ist wahlrechtsgeschichtlich bemerkenswert: Das aktive Wahlrecht hat sich hier durch direkte Demokratie selbst geöffnet. Vor 2011 galt in Bremen ein klassisches geschlossenes Listenwahlrecht. Heute kann jeder Wähler über die Reihenfolge der Kandidaten innerhalb einer Liste mitbestimmen.

Hinzu kommen zwei weitere Bremer Besonderheiten: Erstens das Wahlalter 16, das gleichzeitig mit dem Volksbegehren eingeführt wurde. Bremen war damit das erste Bundesland überhaupt, das 16-Jährige auf Landesebene wählen ließ. Inzwischen sind weitere gefolgt, aber Bremen war der Türöffner. Zweitens die Aufteilung in zwei Wahlbereiche: Bremen-Stadt und Bremerhaven werden getrennt gewählt und ausgezählt. Beide haben eine eigene Fünf-Prozent-Hürde. Das bedeutet konkret: Eine Partei kann in der Bürgerschaft sitzen, ohne landesweit die fünf Prozent geknackt zu haben – wenn sie es in einem der beiden Wahlbereiche geschafft hat. Bei der Wahl 2023 war das einer der Gründe, warum die rechtspopulistischen „Bürger in Wut" einziehen konnten: Sie waren in Bremerhaven besonders stark.

Die Sitzzuteilung erfolgt nach Sainte-Laguë, einem Verfahren, das gegenüber dem klassischen d'Hondt kleinere Parteien etwas weniger benachteiligt. Auch das ist eine bewusste Entscheidung gegen das Standardmodell.

Was die zwei Bundesländer eigentlich zeigen

Wer Bayern und Bremen nebeneinanderlegt, sieht zwei sehr unterschiedliche Auffassungen davon, wie ein Wahlsystem dem Wähler entgegenkommen kann. Bayern setzt auf Granularität: möglichst viele Einzelentscheidungen pro Wahlakt. Bremen setzt auf Flexibilität: weniger Stimmen, aber maximale Verteilungsfreiheit. Beide Systeme zeichnet aus, dass sie der Person mehr Gewicht geben als der Partei. Und beide stehen in deutlichem Kontrast zur Bundestagswahl, wo die Reihenfolge einer Liste in der Regel fix ist und der Wähler nur eine Partei ankreuzt.

Bemerkenswert ist, dass beide Reformen historisch betrachtet eher gegen den Trend laufen. International ist die Tendenz, Wahlsysteme zu vereinfachen und parteiorientierter zu gestalten – aus pragmatischen Gründen, etwa um Auszählung zu beschleunigen oder die Wählerentscheidung zu erleichtern. Bayern und Bremen haben jeweils das Gegenteil getan: Sie haben die Wahl komplexer gemacht, weil sie die Personenwahl ernst nehmen wollten.

Für die deutsche Wahlrechtsdebatte ist das ein interessanter Befund. Wer fordert, das Bundestagswahlrecht müsse personalisierter werden, kann auf zwei funktionierende Modelle aus dem eigenen Land verweisen. Wer dagegen meint, die Wähler seien mit zu komplexen Systemen überfordert, findet ebenfalls Belege – Bremen brauchte 2011 mehrere Anläufe, bis die Bevölkerung das neue System verstand, und in Bayern ist die Quote der unveränderten Listenwahl auch nach Jahrzehnten hoch.

Eine Brücke zur Vereinsdemokratie

Ein Aspekt wird in der öffentlichen Debatte selten erwähnt: Genau diese Mechaniken – Kumulieren, Panaschieren, gewichtete Stimmen, gestufte Wahlbereiche – sind auch in der Vereins- und Verbandsdemokratie möglich. Das deutsche Vereinsrecht (§ 32 BGB) gibt Vereinen weitgehende Freiheit, ihr Wahlrecht selbst zu gestalten. In der Praxis greifen die meisten Vereine zu einem Modell, das aus der Bundestagswahl übernommen wirkt: eine Stimme, eine Liste, eine Mehrheitsentscheidung.

Dabei wäre vieles denkbar. Ein Sportverein mit mehreren Abteilungen könnte etwa nach dem Bremer Modell vorgehen: getrennte Wahlbereiche, eigene Hürden, am Ende ein gemeinsames Gremium. Ein Großverein mit prominenten Einzelpersönlichkeiten könnte Kumulieren erlauben. Eine politische Stiftung könnte gestufte Stimmen verwenden, um Engagement zu honorieren. Wer Demokratie in der eigenen Organisation gestalten will, hat einen größeren Werkzeugkasten, als die meisten ahnen.

Bayern und Bremen sind in diesem Sinn nicht nur Wahlsystem-Kuriositäten. Sie sind Labore. Sie zeigen, dass es jenseits der Standardlogik der Bundestagswahl funktionierende Alternativen gibt – und dass ein Wahlsystem so gestaltet werden kann, dass es die Person ernst nimmt, ohne die Partei abzuschaffen. Das ist eine Botschaft, die weit über München und Bremen hinaus relevant ist.